Marco Institutional

Compiled by:
Belén Vallejo, Adaptado de la Versión en Inglés por: Dörte Peters

Resumen Ejecutivo

(Resumen Ejecutivo) La implementación de cualquier medida de saneamiento y gestión de recursos hídricos requiere de la creación de un marco institucional, pues es el instrumento clave para lograr el éxito y la sostenibilidad. Las políticas y leyes nacionales, estatales y locales determinan el “marco” en el que las instituciones del estado y otras organizaciones actúan, dando la estructura del marco institucional. Esta, con sus mecanismos, distribución de responsabilidades, líneas de comando, foros, gerencia de la información y comunicación, tienen el propósito de coordinar esfuerzos, logrando que los actores involucrados en saneamiento y gestión de recursos hídricos, desempeñen el papel que les corresponde (adaptado de GWP 2008). En varios países de Latinoamérica el continuo cambio del régimen gubernamental y la creación de innumerables leyes (que se contradicen unas a otras o sufren falta de claridad) han ocasionado un vacío en el marco institucional en el sector.

Definición de Marco Institucional y su Relación con el Marco Legal

A menudo se presentan confusiones entre marco legal y marco institucional, razón por la cual se clarifica a continuación las diferencias y se enfatiza en el establecimiento de un marco institucional sólido para la consecución y pleno desarrollo de proyectos de saneamiento sostenible y gestión de agua.

En el marco legal se encuentra toda la normativa legal (leyes, normas, reglamentos y ordenanzas) que generalmente se relacionan entre sí y que proporciona la información reglamentaria necesaria para realizar cierta actividad, dependiendo del sector, en este caso saneamiento y manejo de recursos hídricos.

El marco institucional, se basa en el marco legal. Este se refiere al conjunto de organismos, organizaciones, redes y acuerdos, de nivel regional, nacional y sub-nacional que están vinculados de una u otra manera en la definición e instrumentación de lineamientos, reglas, normas y políticas para la provisión de servicios. Un marco institucional indica cuales son los roles y responsabilidades de las diferentes instituciones implicadas en la provisión de servicios, así como las líneas de comando y monitoreo, y su interacción y modos de compartir información (adaptado de IEEC 2006, HERRÁN C. 2012).

Un marco institucional de saneamiento y gestión de recursos hídricos involucra a todas las organizaciones existentes (o que se deben establecer) que tengan como misión el desarrollo y/o la gestión de recursos hídricos y el abastecimiento de agua y saneamiento a todos los usuarios (industrial, agropecuarios y domésticos) y a todos los  niveles (nacional, estatal y local). Se incluyen dentro de estas organizaciones a: proveedores de servicio, cuerpos de regulación y aplicación, autoridades locales, sector privado, instituciones de la sociedad civil, organismos comunitarios y ONG, entre otras (GWP 2008).

Requerimientos para la Eficiencia y Eficacia del Marco Institucional

Los marcos institucionales deben tener ciertas características, entre las que se pueden mencionar (DWAF 2003):

  • Ser estables y transparentes.
  • Estar basados en el estado de derecho.
  • Respetar los derechos humanos (ver Derecho Universal al Agua y Saneamiento).
  • Conservar los ecosistemas.
  • Promover el empoderamiento local.
  • Tener mecanismos para la recuperación de costos.

La Problemática en el Sector de Saneamiento y Gestión de Recursos Hídricos

Cuando se implementan programas y proyectos de gestión de aguas y saneamiento sostenible, tanto con componentes socio-gerenciales como técnicos, se necesita un escenario legal y jurídico que asegure el éxito y la sostenibilidad de las medidas. Sin un marco legal e institucional, el proceso de implementación puede complicarse por la falta de distribución de roles y responsabilidades entre los diferentes actores, poniendo en juego el futuro de los proyectos. La legislación y políticas nacionales, así como las leyes, ordenanzas provinciales y locales son las bases del marco legal, que contiene las normas necesarias que permiten a los actores, involucrados en saneamiento y gestión de recursos hídricos desempeñar el papel que les corresponde (GWP 2008).

En la actualidad, la ausencia de un marco institucional sólido, que permita la conexión entre las distintas instituciones, es la causa de la falta o falla en los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. En la mayoría de los casos, esta debilidad institucional se debe a la falta de una “institución base” para la planificación y gestión, sumada a la limitada capacidad para coordinar y manejar iniciativas. Todos estos factores tienen como resultado común el deterioro de los servicios, el decadente sistema de recuperación de costos y por último las inversiones fallidas, que no alcanzan a suplir las demandas actuales, aún peor las futuras (SCOTT et al. 2003).

La sostenibilidad a largo plazo de la provisión de servicios, no sólo respecto al sector de saneamiento sostenible y aguas, sino de manera general, depende de una capacidad institucional efectiva y eficaz. La mayor parte de las limitaciones de la prestación de servicios, se debe a la falta de capacidades a nivel provincial y municipal (ver Desarrollo de Recursos Humanos). Se requiere además de modelos de gestión adecuados, que aseguren que la prestación de los servicios de saneamiento y de abastecimiento de agua contemple no solo la ejecución de proyectos de infraestructura, sino todos los aspectos relacionados con la misma (WRC 2003).

  WSP 2002.

En la figura se muestra como un experto en aguas y un representante de una ONG presentan la Visión de Agua (Políticas, Abastecimiento y Regulación: 1. Agua Limpia, 2. Abastecimiento continuo, 3. Abastecimiento eficiente, 4. Sostenibilidad, 5. Recuperación de costos), mientras los representantes de Obras Públicas y el Ministerio, con un Asesor comentan “seguro que luego nos van a sugerir servicio las 24 horas!!!”.Esta caricatura muestra comose requiere modelos de gestión adecuados que aseguren que la prestación de los servicios de saneamiento y de abastecimiento de agua contemplen no solo la ejecución de proyectos de infraestructura, sino todos los aspectos relacionados.Fuente: WSP 2002. 

Para mayor información de cómo crear un marco institucional, vea los puntos claves de un marco institucional.


Ejemplos en América Latina

El diseño de un proyecto respecto a saneamiento o manejo de recursos hídricos debe iniciar con el estudio del marco institucional de la localidad, pues es necesario conocer los mecanismos establecidos para el desarrollo y ejecución. A continuación se presentan ejemplos de proyectos desarrollados sobre el marco institucional de agua y saneamiento en países de Latinoamérica.

Municipio de Chipas – México

(Adaptado de AMILPA 2012)

  AMILPA (2012)

Actores en el sectorde saneamiento y manejo de recursos hídricos Municipio de Chiapas – México. Fuente: AMILPA (2012) 

En el estudio realizado por AMILPA 2012 se plantea el marco jurídico e institucional para la prestación de los servicios de agua y saneamiento. Allí se plantean primeramente los ajustes que se deberán dar al marco legal vigente, para que INESA (Instituto Estatal del Agua) pueda desarrollar las actividades planteadas, de esta manera tener el pleno respaldo jurídico para su actuación. En la siguiente gráfica se puede observar los actores del sector:


INESA: Instituto globalizador y rector de las acciones, programas y proyectos del estado en materia hídrica.

Organismos Operadores: municipios, pues la legislación estatal establece la posibilidad, y en cierto modo la obligación, de constituir organismos operadores municipales o intermunicipales, o prestar los servicios por medio de concesiones o convenios a los sectores social y privado.

Otros Actores: además de los organismos operadores, el arreglo institucional previsto en la ley para la prestación de los servicios de agua y saneamiento en el estado de Chiapas incluye tres figuras importantes:

  • Delegado Técnico Municipal del Agua
  • Patronatos o Comités del Agua
  • Vocales del Agua.

Definidos los actores y basado en un estudio de la problemática de saneamiento y manejo de recursos hídricos, se propuso la siguiente estructura organizativa:

  AMILPA (2012)

Propuesta de organigrama estructural: INESA sigue siendo el organismo rector pero se crean diferentes direcciones que tienen la función de desarrollar varias actividades y colaborar con los demás actores que forman el Marco Institucional. Fuente: AMILPA (2012) 


Ecuador

(Adaptado de ARIAS et al 2012)

  V. ARIASet al (2012)

Matriz de competencias sobre caudales ecológicos y sobre la rectoría y administración del agua Fuente: V. ARIASet al (2012) 

En el proyecto de “Análisis del Marco Legal e Institucional para Caudales Ecológicos en el Ecuador”, primeramente se realiza un análisis del marco legal completo, de las normas vigentes, posteriormente se determinan las competencias institucionales sobre la rectoría del agua y caudales ecológicos, el cual es un tema controversial en nuestros países.

En este documento se puede encontrar información valiosa del enlace que tiene el Marco Institucional con el Marco Legal, pues si bien se han definido un sinnúmero de leyes, reglamentos y normas, muchas veces estas se contradicen. Es por eso que la definición de un Marco Institucional claro y sólido es necesario basado en un Marco Legal que apoye el accionar y gestión. A continuación se presenta la síntesis, que se encuentra en este documento, sobre la administración del agua y su relación con caudales ecológicos.


Chile

(Adaptada S. LARRAIN et al 2010)

 S. LARRAÍN et al(2010)

Matriz Organismos vinculados directamente con la gestión del Agua. Fuente:S. LARRAÍN et al(2010) 

A continuación en la matriz se explica claramente las entidades sus funciones y el marco legal que les otorga el derecho para la gestión y el accionar.


Referencias Library

AMILPA, E. (2012): Marco Jurídico e Institucional para la Prestación de los Servicios de Agua y Saneamiento en el Estado de Chiapas, México. México: Naciones Unidas. URL [Accessed: 18.04.2013].

Language: Spanish

ARIAS, V.; TERNEUS, E. (2012): Análisis del Marco Legal e Institucional para Caudales Ecológicos en el Ecuador. Quito: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales. URL [Accessed: 18.04.2013].

Language: Spanish

DWAF (Editor) (2003): Strategic Framework for Water Services. Republic of South Africa: Department of Water Affairs and Forestry (DWAF). URL [Accessed: 15.03.2011].

GWP (Editor) (2008): GWP Toolbox. Integrated Water Resources Management. URL [Accessed: 16.05.2010].

HERRÁN, C. (2012): Marco Institucional para el Desarrollo Sostenible: El Mayor Desafío de la Cumbre Río + 20. México: Friedrich Ebert Stiftung. URL [Accessed: 18.04.2013].

Language: Spanish

IEES (Editor) (2006): Challenges in Developing an Institutional Framework. Wolhusen: International Ecological Engineering Society (IEES). URL [Accessed: 27.07.2010].

LARRAÍN, S.; AEDO, M.; NAVARRETE, K.; VILLARROEL, C. (2010): Marco Jurídico para la Gestión del Agua en Chile. Diagnóstico y Desafíos. Chile: Programa Chile Sustentable. URL [Accessed: 18.04.2013].

Language: Spanish

SCOTT, R.; COTTON, A.; GOVINDAN, B. (2003): Sanitation and the Poor. Leicestershire/London/Delft: Resource Centre for Water, Sanitation and Environmental Health (WELL). URL [Accessed: 28.07.2010].

WRC (Editor) (2003): Sanitation Research Strategy. Water Research Commission (WRC). URL [Accessed: 28.07.2010].

WSP (Editor) (2002): WSP Cartoon Calendar. Washington D.C.: The World Bank. URL [Accessed: 15.03.2011].

Lectura Complementaria Library

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VAGLIENTE, P.; OCHOA, E.; SOTO, L.; BURT, P.; ANGOLA, C.; RUIZ, L. (2011): Modelos de Gobernabilidad Democrática para el Acceso al Agua en América Latina. Argentina: AVINA. URL [Accessed: 20.02.2013].

Este es un esfuerzo para desarrollar la “gobernabilidad democrática del agua”, permite conocer tres modelos diferentes para el acceso y la gestión democrática del agua y el saneamiento presentes en América Latina.

Language: Spanish


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SEMARNAT (Editor) (2010): Programa de Desarrollo Institucional Ambiental. México: Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales. URL [Accessed: 20.02.2013].

Este documento es un resumen del proyecto sobre fortalecimiento institucional PDIA que tiene como objetivo “conformar o fortalecer un nivel básico de desarrollo institucional en todas las entidades federativas del país (México), que les permita mejorar la atención de los problemas y oportunidades prioritarios en materia ambiental y de recursos naturales,…”.

Language: Spanish


Estudios de Caso Library

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AMILPA, E. (2012): Marco Jurídico e Institucional para la Prestación de los Servicios de Agua y Saneamiento en el Estado de Chiapas, México. México: Naciones Unidas. URL [Accessed: 18.04.2013].

Se realiza el análisis del Marco Jurídico e Institucional actual para la prestación de los servicios de agua y saneamiento y se realizan recomendaciones para cada ley y organismo con la finalidad de mejorar su gestión.

Language: Spanish


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ARIAS, V.; TERNEUS, E. (2012): Análisis del Marco Legal e Institucional para Caudales Ecológicos en el Ecuador. Quito: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales. URL [Accessed: 18.04.2013].

En el proyecto de “Análisis del marco legal e institucional para caudales ecológicos en el Ecuador”, primeramente se realiza un análisis del marco legal completo, de las normas vigentes, posteriormente se determinan las competencias institucionales sobre la rectoría del agua y caudales ecológicos.

Language: Spanish


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LARRAÍN, S.; AEDO, M.; NAVARRETE, K.; VILLARROEL, C. (2010): Marco Jurídico para la Gestión del Agua en Chile. Diagnóstico y Desafíos. Chile: Programa Chile Sustentable. URL [Accessed: 18.04.2013].

En este documento se habla sobre el marco legal de la gestión del Agua en Chile, las instituciones relacionadas al sector, finalmente se proponen ajustes que se deberían realizar para una apropiada gestión.

Language: Spanish


Materiales de Sensibilización Library

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CALDERA, A. (2005): Agua y política: La Dimensión Sociopolítica de la Modernización y Reestructuración Institucional de los Servicios de Agua Potable. In: Páramo del campo y la Ciudad 7. URL [Accessed: 04.03.2013].

Se hace un análisis entre agua y dimensión política, posteriormente se hace referencia a las particularidades del servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, finalmente se plantean como recomendaciones ciertas acciones que se deberían seguir sobre el manejo de la política que ha sido relegada dentro del sector.

Language: Spanish


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CARE (Editor) (2007): Sistematización Modelos de Agua y Saneamiento en Pequeñas Ciudades. Consultoría de análisis de experiencias exitosas a nivel nacional en agua y saneamiento: descentralización, participación y financiamiento. Perú: Care.

En este artículo se exponen los cambios en los modelos de gestión en pequeñas ciudades Peruanas en donde CARE ha intervenido en donde se la población ha sido parte del proceso de la gestión del agua, se plantean beneficios, desventajas y lo que posteriormente se debería hacer.

Language: Spanish


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CEPAL (Editor) (2001): Red de Cooperación en la Gestión Integral de Recursos Hídricos para el Desarrollo en América Latina y el Caribe. Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL. URL [Accessed: 04.03.2013].

En este artículo se habla sobre los avances en la creación y operación de entidades de gestión del agua a nivel de cuencas, regulaciones sobre concesiones de aguas y sobre el Primer Encuentro de Entes Reguladores de las Américas.

Language: Spanish


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CASTILLO, L. (2005): Marco Legal e Institucional para la Gestión de La Calidad del Agua en Argentina. México: Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua AC. URL [Accessed: 04.03.2013].

Se describe la situación del marco jurídico en Argentina respecto a agua y saneamiento a nivel general, además se hace el análisis respecto a este tema en ciertas cuencas hidrográficas.

Language: Spanish


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CUBILLOS, G. (1994): Bases para la Formulación de Leyes Referidas a Recursos Hídricos. Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL. URL [Accessed: 04.03.2013].

Es un documento interesante en donde se explica de manera general la elaboración de una norma jurídica y se describen los diferentes aspectos que se deberían considerar al momento de realizar leyes de recursos hídricos con datos de Latinoamérica.

Language: Spanish


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JOURAVLEV, A. (2001): Administración el Agua en América Latina y el Caribe en el umbral del siglo XXI. Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL. URL [Accessed: 04.03.2013].

Se abarca la problemática del sistema institucional sobre la gestión de recursos hídricos,gestión de los recursos a nivel de cuencas y para la prestación de los servicios de abastecimientos de agua potable y saneamiento en algunos países de América Latina.

Language: Spanish


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LANDA, R.; SILLER, D.; GÓMEZ, R.; MAGAÑA, V. (2011): Bases para la Gobernanza Hídrica en Condiciones de Cambio Climático. México: Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ONU-HABITAT. URL [Accessed: 04.03.2013].

Este informe sobre agua gobernabilidad y cambio climático proporciona una visión sobre la experiencia de ONU-HABITAT en dos ciudades del sureste de México. Demuestra que partiendo de los escenarios de cambio climático, evaluaciones de vulnerabilidad y las diferentes percepciones de actores claves, se pueden conseguir encaminar procesos de políticas públicas de adaptación al cambio climático centrada en la gestión del agua, cuando las recomendaciones se construyen a través del diálogo entre los diversos sectores y niveles gubernamentales. El documento señala recomendaciones de política pública contextualizadas respecto a las condiciones climáticas, disponibilidad de agua, capacidad de adaptación.

Language: Spanish


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PAS – AND (Editor) (2002): Género en el Sector Agua y Saneamiento de la Región Andina. Hallazgos, Recomendaciones y Propuesta Estratégica. Perú: Programa de Agua y Saneamiento – Región Andina, Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperación COSUDE, Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo. URL [Accessed: 04.03.2013].

Se realiza un diagnóstico sectorial del marco institucional en Bolivia y Perú.

Language: Spanish


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POCHAT, V. (2005): Entidades de Gestión del Agua a Nivel de Cuencas: Experiencia de Argentina. In: Recursos naturales e infraestructura. URL [Accessed: 04.03.2013].

Se hace un estudio del manejo de los recursos hídricos en Argentina, se estudian a todos los actores involucrados, la necesidad de un marco jurídico que regularice sus funciones y que permita su coordinación y cooperación.

Language: Spanish


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SÁNCHEZ, E.; MEJÍA, T.; SMITS, S. (2007): Buscando la Sostenibilidad del Saneamiento en Honduras a través del Fortalecimiento de la Gobernanza Local. Honduras: Red de Agua y Saneamiento de Honduras RAS-HON, Centro Internacional de Agua Potable y Saneamiento IRC. URL [Accessed: 18.02.2013].

Se plantean recomendaciones específicas para elfortalecimiento de las capacidades en la gobernanza local para la gestión y usosostenible de los servicios de Saneamiento en las poblaciones más pobres deHonduras, para esto se realiza un estudio de la problemática de cada uno de los casos de estudio.

Language: Spanish


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SAWYER, R.; GARDUÑO, F.; SARAR TRANSFORMACIÓN, SC. (2010): La Gobernanza del Saneamiento requiere de un Cambio Radical de Paradigma. México: SARAR TRANSFORMACIÓN, SC. URL [Accessed: 04.03.2013].

Se describe la forma en que SARAR trabaja en el sector de saneamiento con el planteamiento de un nuevo paradigma en donde se toma en cuenta la gobernanza como un punto clave para la sostenibilidad e implementación de medidas en saneamiento.

Language: Spanish


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UDAETA, M.; BUSTAMANTE, R.; SANCHEZ, L.; ALURRALDE, J.; COSSIO, V. (n.y.): De la protesta a la Propuesta y a la Ley: Iniciativas Ciudadanas en laFormulación de Normativa y Políticas. El proceso de formulación de la Ley de Riego en Bolivia. Bolivia: Manejo de Recursos Naturales, Economía Rural, Gobernabilidad Local y Sociedad Civil Intercooperation; Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperación COSUDE. URL [Accessed: 04.03.2013].

Se describe el caso de la formulación de la Ley de Riego de Bolivia, desde el inicio de su planteamiento hasta su aprobación; este proceso contempló la opinión, intereses y necesidades de los diferentes actores que están relacionados con el sector de riego.

Language: Spanish


Vínculos Importantes

http://www.bvsde.paho.org [Accessed: 04.03.2013]

La Organización Panamericana de la Salud a través de su biblioteca virtual de desarrollo sostenible y salud ambiental, presenta algunas opciones de temas, textos y publicaciones relacionados con gobernabilidad.

http://www.waterlandpeople.net/ [Accessed: 27.04.2010]

The initiative “Water, Land and People: Voices and insights from three continents“ promoted by the Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) aims at sharing and deepening the knowledge base of SDC and partners in order to improve the development strategies and policies with regard to Integrated Water Resource Management (IWRM) with emphasis on the aspect Water for Food.

http://www.cap-net-esp.org/ [Accessed: 04.03.2013]

La Red Internacional para el Desarrollo de Capacidades en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos por medio de esta página web presenta algunos documentos relacionados con legislación y marco institucional de recursos hídricos.